Le distinzioni tra i provvedimenti della pubblica amministrazione si ripercuotono sulla terminologia. Analizziamo tre termini molto comuni. Per tradurli correttamente, bisogna conoscerne il contenuto giuridico. E’ necessario distinguerli dai loro omonimi di diritto privato. Anche le modifiche di legislazione e l’evoluzione storica condizionano il loro uso.

I provvedimenti della pubblica amministrazione sono caratterizzati talvolta da sottili distinzioni che si ripercuotono anche sul linguaggio. E’ il caso di tre termini molto comuni: autorizzazione, licenza e concessione. Al primo sguardo, soprattutto i primi due, possono sembrare sinonimi. Si tratta, in realtà, di tre atti che hanno significati e portate diverse. Vediamo cosa li distingue, per comprendere il retroterra della loro denominazione.

Con una autorizzazione, lo Stato, attraverso un atto della pubblica amministrazione, rimuove un divieto che ostacola l’esercizio di un diritto che si trova già in capo al cittadino. Un esempio: in forza del diritto costituzionale di libera iniziativa economica, chiunque potrebbe avviare un’attività di ristorazione. Vista la delicatezza di questa attività per la salute pubblica, però, in questo caso lo Stato limita l’esercizio della libertà d’impresa e vieta l’apertura casuale di ristoranti o altri locali nei quali si somministrino cibi e bevande. Questo divieto viene rimosso solo se chi desidera gestire un’attività di ristorazione dimostra di rispettare precisi requisiti igienici, sanitari e professionali.

L’atto con il quale l’amministrazione pubblica rimuove questo divieto è detto, nei casi più comuni, licenza. Il termine autorizzazione indica, perciò, la famiglia di provvedimenti con i quali lo Stato elimina una limitazione di diritti già potenzialmente esistenti; licenza è la denominazione specifica dell’atto che produce questo effetto. Il concetto si può formulare così: «Con questa licenza, lo Stato autorizza Tizio a esercitare …» Per essere ancor più precisi, nel dare una licenza lo Stato non verifica solo i requisiti richiesti, ma esegue anche una valutazione d’opportunità per l’interesse pubblico: è bene che in quel quartiere, in quella via si apra un ristorante? Questa logica discrezionale era più diffusa nei decenni passati, quando lo Stato (generalmente attraverso i Comuni) si assumeva il compito di pianificare lo sviluppo degli esercizi pubblici sul territorio, secondo una logica di controllo politico delle attività economiche.

Se si pensa particolarmente all’Italia, lo Stato, in molti settori, oggi non esercita più questa funzione di regia. Un’evoluzione storica che ha conseguenze anche sul linguaggio: è per questo motivo, infatti, che oggi, in Italia, per l’apertura di un esercizio pubblico è più frequente l’uso del termine generale autorizzazione, anziché licenza. E’ caduta, infatti, la componente di valutazione di opportunità, che ne motivava l’uso. Resta solo la funzione di controllo dei requisiti oggettivi e soggettivi dell’attività e di chi intende esercitarla. Occorre notare, però, che in molti luoghi il termine licenza è rimasto in auge, per inerzia o per uso consolidato, pur nel mutato quadro legislativo.

L’espressione licenza acquista un altro significato quand’è applicata al godimento di una proprietà intellettuale altrui: un impiego molto frequente avviene nel mondo del software, per derivazione dagli analoghi contratti di Common law. In questo caso, il termine licenza designa non un provvedimento di diritto pubblico, ma un rapporto di diritto privato, una forma particolare di contratto di locazione. Per rimanere nel nostro esempio, l’utente non acquista il software (anche se ha questa impressione), lo «prende in locazione» per un certo tempo per averne il godimento, non ne diventa proprietario.

Con la concessione – al contrario dell’autorizzazione – lo Stato costituisce un diritto in capo a un soggetto che, senza, non lo avrebbe. Citiamo un caso concreto: un privato non ha il diritto automatico di sfruttare le acque di una fonte o di un fiume. Ottiene tale diritto solo se l’autorità preposta gli attribuisce una concessione. Quest’atto riguarda moltissime fattispecie, dallo sfruttamento di beni demaniali al trasporto pubblico di linea. La concessione spesso è condizionata al versamento periodico di una somma di denaro, definita canone di concessione.

Anche la concessione ha un suo omonimo privatistico: benché non corrisponda a una specifica tipologia di contratto, indica un rapporto di collaborazione commerciale in cui un concedente conferisce a un concessionario il diritto di rivendere i suoi prodotti su un certo territorio, solitamente in esclusiva e rispettando le politiche commerciali del concedente stesso. Si tratta di un rapporto giuridico fra privati (si pensi alla comunissima figura del concessionario di automobili) e non dev’essere confuso con la concessione di diritto pubblico.

Per tradurre correttamente i termini autorizzazione, licenza e concessione bisogna analizzare la base sostanziale di ciascun provvedimento, considerando innanzitutto se si tratti di un rapporto di diritto pubblico o di diritto privato, senza farsi sviare dal linguaggio comune. Si deve tenere conto, poi, delle inevitabili differenze tra gli ordinamenti dei diversi Paesi.

(Articolo pubblicato in originale il 29.5.2014, ripubblicato con aggiornamenti il 23.7.2019)