Hat ein Referendum in Katalonien überhaupt stattgefunden? Diese Frage ist nur eine der vielen, die sich nach den Ereignissen der letzten Tage und Stunden in Katalonien stellen. Hat der Staat Recht auf Gewaltanwendung, und inwiefern? Sieben Antworten auf die häufigsten Fragen zu einem Fall von Selbstbestimmung und Sezession in Europa.

Hat das Referendum über die Unabhängigkeit Kataloniens eigentlich stattgefunden? «Jain.» Die spanische Zentralregierung hat erklärt, gestern habe «kein Referendum, sondern ‘eine Farce’» stattgefunden. In der Tat konnten ungefähr zwei Millionen katalanischer Bürger ihren Wahlzettel in eine Urne einwerfen (Quelle: Katalanische Regierung). Ob dies eine gültige Abstimmung ausmacht, ist fraglich. Man hat Urnen mitten auf den Strassen gesehen, teilweise ohne jegliche Kontrolle. An vielen Wahlpunkten, so der Nachrichtenkanal 24 Horas, wurden Bürger ertappt, die mehrere Wahlzettel einwarfen. Jeder Wähler durfte sich nämlich in irgendwelchem Wahllokal melden, unabhängig vom Wohnort, und dort seine Stimme abgeben. Der Vorsitzende der Bewegung Sociedad Civil Catalana, Mariano Gomà, bestätigte, die Fälle von Wahlbetrug seien nachweislich massiv. Unabhängig vom Einsatz der spanischen Ordnungskräfte und abgesehen von jeder verfassungsrechtlichen Erwägung, ist das verkündete Ergebnis – 90% der Stimmen für die Unabhängigkeit – unter diesen Bedingungen nur schwer ernst zu nehmen. Die Wahlbeteiligung betrug nach Angaben der katalanischen Regierung ca. 42%. Die Wähler, die gegen die Unabhängigkeit orientiert sind, haben auf die Teilnahme an der Abstimmung verzichtet.

War die Gewaltanwendung am Tag des Referendums gerechtfertigt? Die Frage muss auf zwei unterschiedlichen Ebenen beantwortet werden. Auf der einen, die Berechtigung, auf der anderen, die Zweckmässigkeit der Gewaltanwendung. Wenn der spanische Zentralstaat, um die geltende Verfassungsordnung zu schützen, Gewalt anwendet, mag dies zwar unangenehm sein, sollte sofern wie möglich vermieden werden, aber es ist sein Recht, denn der Staat hat exklusives Recht, Gewalt anzuwenden, wenn das Durchsetzten von Ordnung und Verfassungsrecht es gebietet. Dass das Unabhängigkeitsreferendum gegen die geltende Verfassung Spaniens stösst, ist nicht zu bestreiten. Der Wortlaut der Verfassung ist eindeutig, zu diesem Punkt ist keine Meinungsverschiedenheit möglich. Die Spitzen von drei der vier grösseren Parteien im spanischen Parlament sprachen in dieser Hinsicht mit einer Stimme. Eine besonders markante Charakterisierung des Referendums gelang Pedro Sanchez, dem Sekretär der Sozialistischen Partei Spaniens: «Dieses Referendum pervertiert den Begriff selbst der Demokratie.» Eine bessere Formulierung könnte man nur schwer finden. Man bezeichnet nämlich als «demokratisch» eine Volksabstimmung, die gegen die geltende Verfassung und mehrere ablehnende Verfassungsgerichtsentscheide, d.h. gegen die Grundlagen der Demokratie, erfolgt.

Umstritten sind dagegen die Opportunität und das Ausmass der Gewaltanwendung. Zu diesem Punkt waren sich die Vertreter der verschiedenen politischen Fraktionen uneinig. Der Ministerpräsident der spanischen Zentralregierung Mariano Rajoy enttäusche die Zuhörer seiner abendlichen Pressekonferenz, indem er keinen einzigen Bezug auf die vielen Verletzten nahm, die der Einsatz der Polizei in Katalonien forderte. Über die Zahlen weichen die Angaben der Lokalregierung und der spanischen Zentralquellen um Hunderte von Einheiten voneinander ab. Auf der nationalen und internationalen Bühne scheint heute Rajoy wegen des Einsatzes der Polizeikräfte eher geschwächt. Der Sekretär der Sozialistischen Partei und der Chef der Bürgerbewegung Ciudadanos bedauerten die Anwendung der Gewalt, aber solidarisierten mit den Polizeikräften und waren sich über einen Punkt einig: Die Verantwortung für die Eskalierung des Konflikts trägt nicht die Zentralregierung in Madrid, sondern die Lokalregierung Kataloniens. Die katalanischen Behörden haben mit jedem Mittel eine verfassungswidrige Volksabstimmung durchsetzen wollen, obwohl sie der Konsequenzen bewusst waren.

In Schottland, im Süd-Sudan, der ehemaligen Tschechoslowakei und anderen Ländern konnte ein Referendum über die Teilung des Staates ohne Hindernisse stattfinden. Warum gilt das Recht auf Selbstbestimmung in Katalonien nicht? Der Begriff Selbstbestimmung, wie oft er in diesem Zusammenhang auch erwähnt wird, ist eigentlich fehl am Platz. Ob bei den Katalanen die kulturellen und historischen Voraussetzungen für die Bildung einer Nation vorliegen, ist nicht der Kern der Frage. Die Möglichkeit einer Sezession, der Abtrennung eines Teilgebiets vom Geltungsbereich eines Staates, wird in der Verfassung des betreffenden Staates geregelt, nicht pauschal vom Völkerrecht. Jeder Staat hat eine andere Verfassung. Um ein bezeichnendes Beispiel zu nennen, räumte die Verfassung der Sowjetunion den einzelnen Teilrepubliken das Recht ein, den Austritt aus der Union einseitig zu erklären:

Статья 72. За каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР
[Art. 72. Jede Republik behält das Recht auf freien Austritt aus der UdSSR (Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken)].

Von diesem Recht machten fast alle Sowjetrepubliken Gebrauch, als sie sich zwischen 1990 und 1991 von der UdSSR unabhängig machten. Die Zentralregierung konnte von Moskau aus nichts dagegen unternehmen und die Sowjetunion zerfiel. Die spanische Verfassung sieht ein solches einseitiges Sezessionsrecht der Regionen nicht vor. Der geltenden Verfassung Spaniens hat 1978 die überwältigende Mehrheit der Spanier und damit auch der Katalanen zugestimmt. Wenn die Katalanen nun unabhängig sein wollen, muss die Verfassung geändert und die Möglichkeit von unilateralen Sezessionen eingeführt werden. Das ist durchaus machbar. Die Katalanen wissen dennoch, dass sie keine Argumente und nicht die ausreichende politische Kraft für eine solche Verfassungsänderung aufbringen können. Sie versuchen daher, ihr Ziel auf verfassungswidrigen Weg zu erreichen.

Hat die spanische Zentralregierung nur Rechte? Warum lehnt Herr Rajoy den Dialog mit den Befürwortern der Unabhängigkeit ab? Die spanische Zentralregierung hat den Regionen gegenüber auch Pflichten, die sie nicht immer erfüllt hat. Katalonien fühlt sich u.a. steuerrechtlich benachteiligt. In vielen anderen Bereichen möchte Katalonien, als hochindustrialisierte und weltoffene Region, mehr Autonomie in einem spanischen Staat geniessen, der mit dieser Entwicklung nicht Schritt hält. Dies ist das eigentliche Thema, zu dem Diskussionen und Meinungsverschiedenheiten möglich sind. Die Spanische Volkspartei war immer strikt gegen neue Konzessionen; die Sozialistische Partei war bereit, über die Frage der regionalen Autonomien zu verhandeln. Obwohl diese Begriffe oft und irrtümlich als Synonyme verwendet werden, liegt zwischen Autonomie und Selbständigkeit ein wesentlicher Unterschied. Die Autonomie ist in der spanischen Verfassung verankert und in den Autonomiestatuten der verschiedenen Regionen geregelt. Die territoriale Integrität des spanischen Staates wird von der Autonomie der Regionen nicht berührt. Die Autonomie kann anders gestaltet werden, wenn sie den Erwartungen der Bevölkerungen nicht mehr entspricht. Hier liegt noch Spielraum für Verhandlungen, deren Möglichkeit und Inhalt von der Bereitschaft der Zentralregierung und von den Ansichten der jeweils regierenden Partei abhängt. Die Unabhängigkeitserklärung einer Region, d.h. das Entstehen eines eigenständigen Staatsgebildes, ist in der geltenden Verfassung dagegen nicht vorgesehen. Der Dialog zu diesem Punkt hat nicht mit dem oder jenem Regierungschef zu entstehen. Wenn die Katalanen den notwendigen Konsens für eine Verfassungsänderung spanienweit zustande bringen können, wird die Verfassung geändert, egal wer und welche Partei der Regierung vorsteht. Fehlt die Voraussetzung für eine solche Änderung, kann sie kein Regierungs- oder Parteichef eigenmächtig verfügen.

Welches internationale Netz von Interessen besteht um den katalanischen Separatismus? Russland äussert sich eindeutig für die Separatisten, wie für jede andere Partei und Bewegung Europas, die gegen die geltenden Verfassungsordnungen auftritt. In der Nachrichtensendung von 20:00 Uhr des ersten russischen Fernsehkanals waren Sonntagabend lange Beiträge zum katalanischen Referendum zu sehen, in denen nur Befürworter der Unabhängigkeit zu Wort kamen, eine sachgemässe Darstellung des Zusammenhangs blieb aus. Am Freitag widmete die journalistische Sendung «60 минут» («60 Minuten») fast die Hälfte ihrer Sendezeit dem katalanischen Referendum. Die Inhalte der Beiträge und die Diskussion im Studio waren Meisterstücke von staatsrechtlichem Surrealismus. Russland befürwortet eine einvernehmliche Lösung: Selbstverständlich wissen auch die Russen, dass das ein vereinbartes Referendum aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht möglich ist. Das Argument dient den russischen Kommentatoren dazu, die chaotischen Verhältnisse zu schildern, in die «der Westen» geraten ist. Das gleiche Argument übernimmt mit erstaunlicher Konsonanz die Partei, die im spanischen Nationalparlament die Weltanschauung Russlands vertritt, die linkspopulistische Bewegung Podemos, deren aktives, internationales Kontaktnetz mit treuen Russland-Alliierten (darunter dem Iran, Tadschikistan und Venezuela) und dahinten mit Russland selbst, bei Meiden und Ermittlern oftmals für Aufsehen gesorgt hat. Sonntagabend bestand der Parteichef Pablo Iglesias in seiner Pressekonferenz auf den unpraktikablen Vorschlag eines referendum pactado (einvernehmlichen Referendums), als läse er aus einem Drehbuch, das ihm direkt von Moskau aus zugestellt wurde. Russland hat Interesse, dass in Europa so viel wie mögliche Herde von Instabilität entstehen und aktiv bleiben. In Transnistrien, Georgien und der Ukraine sorgt es selbst dafür. Im Westen unterstützt Moskau jede Bewegung, die mit unrealistischen Argumenten Staaten, Regionen und Bevölkerungen gegeneinander aufhetzt. Sollte sich Katalonien wirklich gegen den Willen Spaniens unabhängig machen, wäre es sehr unwahrscheinlich, wenn nicht durchaus unmöglich, dass der neue Staat die Anerkennung der meisten Staaten der Welt erlangt. Russland dagegen wäre mit höchster Wahrscheinlichkeit bereit, de jure oder de facto ein unabhängiges Katalonien anzuerkennen. Desgleichen würden die Alliierten Russlands tun. Katalonien wäre somit auf Allianzen und Partnerschaften mit autoritären Regimen und Diktaturen nach asiatischem Muster angewiesen. Ob die Katalanen wissen, in welchen internationalen Gewässern ihr neue Staat zu schwimmen gezwungen wären, gestatte ich mir, zu bezweifeln. Dass eine solche Entwicklung ein harter Rückschritt für eine so europäische, weltoffene Region wie Katalonien wäre, ist unumstritten.

Hätte man nicht die Bürger einfach wählen lassen und das Ergebnis ignorieren können? Eine Volksabstimmung ist doch eine Art der freien Meinungsäusserung. Meinungsäusserungen können Strassenkundgebungen, die freien Medien, ein Parteiprogramm sein. Ein Referendum wird per Gesetz beschlossen, erfolgt mit öffentlichen Mitteln auf der Grundlage von öffentlichen Daten und in amtlichen Wahllokalen. Eine Volksabstimmung ist die Äusserung einer Meinung mit gesetzgeberischen Konsequenzen für alle Bürger. Dies hat im Rahmen der geltenden Verfassungsgrundsätze zu erfolgen. Eine Abstimmung kann nicht als «demokratisch» bezeichnet werden, wenn sie nicht nach den Regeln erfolgt, die von allen Bürgern anerkannt werden.

Warum hat der König bisher nicht gesprochen? Der König braucht auch nicht zu sprechen. Als 1981 der Oberstleutnant der Guardia Civil Antonio Tejero Molina einen Putschversuch im Madrider Parlament anführte, stand die spanische Verfassungsordnung konkret in Gefahr. Der damalige König Juan Carlos übte seine Funktion als Garant der demokratischen Ordnung aus, indem er in Militäruniform erschien und sich eindeutig für den Rechtsstaat aussprach. Die Unabhängigkeitsbewegung in Katalonien hat den spanischen Staat noch nicht realistisch in Gefahr gestellt. Ein offizieller Auftritt des Königs würde das katalanische Referendum von Sonntag als konkrete Gefahr für den Rechtsstaat legitimieren. In der Auffassung der Zentralregierung Spaniens hat das Referendum nämlich nicht stattgefunden. Der Rechtsstaat hat seine ordentlichen Mittel in Gestalt der Ordnungskräfte eingesetzt und die Verfassungsordnung soweit geschützt. [s. Anmerkung unten]

Der Folgen des Separatismus beschränken sich nicht auf die Sezession einer Region in Spanien. Die Tendenz zur Zersplitterung der bestehenden Staaten betrifft die Grundsätze des Rechtsstaats als Kern der europäischen Kultur der Koexistenz. Die modernen europäischen Staaten beruhen auf Verfassungen, die nach bitteren Diktaturen und zwei verheerenden Weltkriegen geschrieben wurden. Wir müssen entscheiden, ob wir diese Ordnung aufrechterhalten oder zerstreuen wollen, indem wir sagen, dass die Verfassungen letztlich nur ein blödes Stück Papier sind.

Die territoriale Integrität der Staaten ist ein völkerrechtlicher Grundsatz, dessen Verletzung die Ursache der schlimmsten Konfrontationen war. Der nationale Staat verliert jeden Tag an Bedeutung und wird immer mehr zu einem Zwischengebilde zwischen den lokalen Administrationen und den grösseren, übernationalen Organisationen, darunter der EU. Letztere sind die eigentlichen Akteure der modernen internationalen Beziehungen. Es macht Sinn, dass der Nationalstaat als Ausgleichsbecken für Regionen fungiert, die eine lange gemeinsame Geschichte und gleiche oder ähnliche Kulturen aufweisen, und diese bei den internationalen Gremien vertritt. Das Verhältnis zwischen Staat und Regionen muss selbstverständlich ausgewogen sein, Konflikte sollten innenstaatlich und im Rahmen der geltenden Verfassung ausgetragen werden. Das sich Multiplizieren von kleineren unabhängigen Staaten leistet keinen Beitrag zur internationalen Stabilität und begünstigt grössere Akteure wie Russland, die USA, China und die aufsteigenden Mittelmächten. Diese warten nur darauf, die kleineren Staaten in ihre Umlaufbahn aufzunehmen und als Schachfiguren im Spiel der gegenseitigen Einflussstrategien zu bewegen.

Wie unverantwortliche Politiker und Ideologen den Separatismus und solche Entwicklungen als «demokratisch» verkaufen können, bleibt ein Rätsel, das sich nur mit dem rasch sinkenden Bildungsniveau der Bevölkerungen erklären lässt. Diese scheinen Frieden und Wohlstand in Europa immer mehr als eine Selbstverständlichkeit aufzufassen, was sie nicht sind. Immer mehr Bürger können den Bezug zwischen den Grundsätzen des Rechtsstaats und dem Bestehen der europäischen offenen Gesellschaft, die uns im globalen Vergleich ein zu beneidendes Niveau an individueller Freiheit und Selbstbestimmung beschert, aus mangelnder Bildung leider nicht mehr erkennen.

Anmerkung: Der König hat am Dienstagabend, zwei Tage nach den Ereignissen, eine kurze Rede an die Bürger gehalten. Dabei hat er von jeder ausdrücklichen Bezugnahme auf das Referendum abgesehen und somit vermieden, es indirekt als Fakt zu legitimieren, denn die Abstimmung hat für den Staat nicht stattgefunden. Der König hat die Grundsätze des Staatsrechts und der Verfassung erneut bekräftigt. Im Vergleich zum Auftritt seines Vaters nach dem Putschversuch von 1981, war die Stimmung lockerer und beruhigend. Der König erschien in Zivil, nicht, wie damals, in Uniform.